.
В Государственную думу недавно были внесены два законопроекта, усиливающие контроль над концессиями.
Один — через обязательное одобрение таких соглашений региональными парламентами (в нынешней редакции только для дотационных регионов, за исключением отдельных случаев). Его внесла депутат фракции "Новые люди" Сардана Авксентьева.
Другой, более актуальный для Петербурга — через введение в качестве критерия для открытых конкурсов на концессию "предельного размера расходов" инвесторов. Сейчас эти расходы не ограничены, что, по словам юристов, создаёт риски неконтролируемого роста бюджетных обязательств. С этой инициативой выступило Законодательное собрание Краснодарского края.
Концессии в Петербурге
Для Северной столицы, где, как уточнили "ДП" в комитете по инвестициям, на сопровождении городских властей находится 17 проектов ГЧП на 850 млрд рублей, регулирование в этой сфере имеет особое значение. Концессионные соглашения охватывают самые разные сферы городской жизни. Среди самых известных примеров — реконструкция и эксплуатация двух крупнейших стадионов, "Газпром Арены" и "СКА Арены".
Кроме того, это создание, реконструкция и эксплуатация трамвайных сетей — действующего "Чижика" и строящейся линии в Шушары и Славянку. Широтная магистраль скоростного движения тоже строится по концессии. Используется подобный механизм и для объектов поменьше, но также важных для горожан. По данным комитета, в конце 2024 года в Петербурге ввели в эксплуатацию пять школ общей вместимостью почти 5 тыс. мест, построенных по концессии.
Позиция городских властей
В комитете по инвестициям говорят, что законопроект об одобрении парламентом для Петербурга неактуален, потому что это не дотационный регион (не является в 2025 году "получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета другого уровня").
Что касается второй инициативы, о предельной стоимости проектов, то она "имеет неоднозначную оценку ввиду уникальности объектов по каждому из заключаемых концессионных соглашений".
“
"На этапе проведения такого конкурса с учётом активной динамики ценообразования (или с учётом роста цен) затруднительно с достоверностью спрогнозировать предельный размер расходов концессионера", — отмечают в комитете.
Мнение парламентской оппозиции
В то время как Смольный видит в нововведениях угрозу, в Законодательном собрании их встречают с энтузиазмом. Депутат Марина Шишкина (фракция "Справедливая Россия — За правду") прямо заявляет: "Мы всегда мечтали, чтобы петербургский парламент хоть как–то участвовал в регулировании всех процессов, связанных с концессиями и ГЧП".
“
"То, что внесено сейчас коллегами из партии “Новые люди”, — ласкает слух. Особенно эта фраза из пояснительной записки: “Предварительное одобрение законодательным органом субъекта Российской Федерации позволит проводить независимую оценку долгосрочной бюджетной устойчивости проекта”", — цитирует документ Шишкина.
Законопроект напоминает о давнем конфликте между законодательной и исполнительной властью Петербурга о праве контролировать крупные бюджетные обязательства. Депутаты ЗакСа сами вносили похожую норму, а в январе проголосовали против законопроекта, исключающего участие городского парламента в согласовании решений о ГЧП и концессиях с частными инвесторами.
Если говорить об инициативе краснодарских депутатов, то предоставление регионам права определять предельную стоимость концессионных соглашений было бы здравой идеей, считает Марина Шишкина.
Она добавила, что открытости концессионных соглашений будет способствовать цифровизация процесса, предусмотренная в ещё одном законопроекте (разработан в Минэкономразвития). Все договоры будут заключаться на платформе открытой государственной информационной системы ГИС "Торги".
Решения о заключении концессионных соглашений будут приниматься только после получения положительного заключения от уполномоченного органа. В зависимости от уровня проекта это могут быть Минэкономразвития России или региональные органы. Депутаты будут настаивать, чтобы парламент участвовал в этой работе.
Позиция юристов
Юридическое сообщество в целом поддерживает цели законопроектов, но видит риски.
“
"Обе инициативы представляют собой логичное развитие законодательства о ГЧП, призванное устранить существующие правовые пробелы", — считает партнёр бюро Legal to Business Дарья Филина.
По её словам, сейчас закон о концессионных соглашениях обязывает указывать объём инвестиций, но не ограничивает верхний предел расходов концессионера, которые впоследствии могут быть компенсированы за счёт платежей концедента (публичного партнёра). На практике это создаёт риски неконтролируемого роста бюджетных обязательств. Фиксация "потолка" расходов на стадии заключения соглашения повысит бюджетную дисциплину, предсказуемость и прозрачность проектов, а также укрепит позиции публичной стороны в переговорах.
По сути, это механизм защиты публичных финансов. Отсутствие сегодня предельного лимита расходов — это прямой регуляторный пробел. Его устранение соответствует практике управления публичными финансами и снижает риски для бюджетов всех уровней.
Что же касается вопроса одобрения концессий региональным парламентом, то эта инициатива, по мнению юристов, может быть актуальна для Петербурга, даже несмотря на его недотационный статус. По мнению Дарьи Филиной, значение имеет оговорка в документе, позволяющая субъекту РФ выступать самостоятельной стороной соглашения вместо муниципалитета. В таком случае вопрос будет выноситься в Законодательное собрание. Но, добавим, сложно представить себе значимую концессию в Петербурге, заключённую с муниципалитетом.
Изменения отражают общую тенденцию ужесточения контроля за расходными обязательствами бюджета, особенно в дотационных регионах, полагает юрист судебно–арбитражной практики адвокатского бюро ЕПАМ Артур Швайка. Так, например, совсем недавно правительство России ввело обязательную экспертизу ВЭБ проектов ГЧП со стоимостью более 3 млрд рублей.
“
"В условиях постепенного увеличения дефицита федерального бюджета усиливается актуальность мер, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств", — констатирует юрист.
Он добавил, что предложенный в законопроекте об утверждении региональными парламентами механизм "может создать дополнительный административный барьер, увеличит сроки реализации инвестиционных проектов, а в ряде случаев — может заблокировать проект".
“
"Оба законопроекта не являются изолированными мерами. Они встраиваются в общий тренд на последовательное закручивание гаек в сферах, связанных с распоряжением государственными финансами", — говорит управляющий партнёр юридической фирмы "Экстра юс" Дмитрий Егоров.
Ярким примером служит недавняя дискуссия вокруг НДС в концессиях, когда позиция контролирующих органов поставила под вопрос устоявшиеся финансовые модели, что стало серьёзным "красным флагом" для инвесторов. Новые инициативы расцениваются как продолжение этой политики, что в совокупности с работой над типовыми соглашениями через ВЭБ.РФ может привести к тому, что концессия как инструмент станет "мёртвой" из–за чрезмерной трудозатратности, добавил Дмитрий Егоров.
