Аутсорсинг госфункций, или Новые правила игры между властью и обществом

Сегодня речь идет о новом публичном праве. В широком смысле публичное право - это весь комплекс правоотношений, возникающих между государством и обществом. Суть обновления - в делегировании части обременительных и затратных властных полномочий отдельным частным (негосударственным) институтам и саморегулируемым организациям. Аутсорсинг госфункций, как это принято теперь называть.

Используя этот метод, государство перекладывает на плечи общества ответственность за решение важных социальных задач, оно сохраняет за собой право контролировать их выполнение и спрашивать конкретные результаты. А при желании может и "по ушам дать". В то же время снижаются издержки на содержание раздутого аппарата сотрудников. Преимуществ у такого способа, безусловно, много. Но вот готово ли государство резать по-живому? На этот счет есть разные мнения.

По мнению экспертов, сегодня можно выделить несколько направлений подобного делегирования полномочий. Первое - условно назовем его "бизнес-направление" - характеризуется созданием саморегулируемых организаций (СРО) и передачей им части надзорных и регулирующих функций в предпринимательской сфере.

Процессы по созданию СРО начались еще в период реализации первого этапа административной реформы Дмитрия Козака. А подстегнуло их принятие закона "О саморегулируемых организациях", принятого Госдумой РФ в 2003 г. Сегодня СРО, введенные отдельными законами, контролируют работу нотариусов, адвокатов, оценщиков, риелторов, аудиторов, участников рынка ценных бумаг и антикризисных управляющих. СРО активно создаются в банковской и строительной сферах.

Уже сегодня можно говорить о плюсах работы этого механизма. Регулирование на корпоративной основе более эффективно, чем госрегулирование, считают представители бизнеса. Закон дает профобъединениям право утверждать стандарты деятельности, отслеживать их исполнение и брать на себя роль контролера рынка. К тому же такая форма, как СРО, предоставляет возможность коллективного отстаивания своих интересов перед государством. Кроме того, СРО могут участвовать в законотворческой деятельности, создавая таким образом обратные связи с министерствами и ведомствами и иными властными структурами.

Ясно видна тенденция делегирования полномочий в социальных и бюджетозатратных сферах, свидетельством чего является пенсионная реформа (создание негосударственных ПФ), реформа ЖКХ (создание ТСЖ и передача им прав по управлению домами), реформы в сфере образования (переход вузов к автономному управлению) и семейной сфере (приемные семьи).

Однако несмотря на все положительные моменты, чиновники до сих пор боятся наступления бума саморегулируемых организаций. Один из их доводов - СРО может ударить по правам потребителей. Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам Олег Вьюгин уверен, что тотальное саморегулирование приведет к ущемлению прав потребителей услуг в той сфере деятельности, на которой действуют СРО, так как они прежде всего призваны защищать интересы своих членов, а не потребителей.
В частности, это позволит отдельным представителям крупного капитала создавать структуры, формально отвечающие требованиям СРО, но отражающие интересы конкретной отраслевой группировки.

Кроме того, чиновники опасаются наступления периода "дикого капитализма", что выразится в стремлении привлечь в саморегулируемые организации как можно больше членов, невзирая на их профессиональные качества. Ведь организация СРО может быть неплохим бизнесом. Например, только на сборах вступительных взносов бюджет организации при наличии сильного административного ресурса может пополниться на несколько миллионов рублей.

Испытывают определенные опасения и представители бизнеса. Так, много споров сегодня ведется вокруг отмены лицензирования в сфере аудита и передачи его на откуп СРО. По словам некоторых участников рынка, отмена лицензирования может привлечь на рынок недобросовестных участников и компании-однодневки. А появление обязательных саморегулируемых организаций в итоге приведет к монополизации рынка. Для чиновников же боязнь утратить контроль над выдачей лицензий означает потерю дополнительного рычага реагирования на обоснованные жалобы жителей. Здесь важно, чтобы саморегулируемая организация не превратилась в какой-то междусобойчик, не закрыла доступ на рынок другим участникам, говорят они.

По мнению члена Общественной палаты вице-президента Ассоциации юристов России Владислава Гриба, назрела необходимость в передаче госфункций не только в сфере лицензирования. Кроме лицензионной системы, за исключением лицензии по охране гостайны, на регулирование СРО нужно передать функции контроля за предпринимательской деятельностью, в том числе и вопросы сертификации продукции. А также полномочия по аккредитации вузов, которые должны осуществляться объединением работодателей.

Осторожность чиновников и колебания бизнеса в вопросах передачи полномочий СРО большинство юристов и общественных деятелей объясняют тем, что к кардинальным изменениям пока не готовы ни сама бюрократическая система, ни общество. По словам сопредседателя Союза потребителей России Анатолия Голова, система не может реформировать сама себя: "Основная задача бюрократической структуры - это самосохранение, - говорит он. - Почему ЖЭКи борются против ЖСК и ТСЖ? Потому что если во всех домах будут созданы товарищества собственников жилья, то жилкомсервисы придется закрыть. Почему слабо развиваются приемные семьи и сфера опеки и попечительства? Потому что закрыть детские дома значит ликвидировать тысячи рабочих мест для чиновников".

В любом случае эксперты соглашаются, что процесс реформирования будет длиться гораздо дольше, чем рисуют его в своих радужных планах чиновники. Для этого одних законов будет мало. Нужен существенный сдвиг в общественном правосознании. И преодоление патерналистского подхода со стороны государства. Государство раньше говорило: "Я за тебя все решу. Ты только работай". А теперь говорит: "Нет, дружок, ты все решаешь сам!" А мы-то к этому не готовы. Так как все привыкли к тому, что за них думают, за них принимают решения. Вот и возникло такое правовое иждивенчество, с которым очень трудно бороться.

Это мнение разделяет и Владислав Гриб: "Проблема в том, что есть обоюдное недоверие государства к обществу и общества к государству. Нужно, чтобы наше государство поверило в то, что общество справится с выполнением тех функций, которые на него возлагают. А люди в свою очередь должны понять, что государство - это не некая бесформенная масса, а сервисный институт, созданный для удовлетворения нужд общества. Или, иначе говоря, комплексная система сервисного обслуживания населения. То есть я плачу налоги, я соблюдаю закон, а государство за это обеспечивает мне защиту, медицинское обслуживание, оказывает социальную помощь и образовательные услуги. И к этому нужно идти путем укрепления взаимного доверия. Реальным путем, а не декларируемым".