Публично-правовая перезагрузка

Нужна «революция сверху. Вот уже несколько последних лет у России наблюдаются законодательные потуги затянувшихся родов административной реформы. Один за другим на свет рождаются нормативные акты - плоды мучительной борьбы государственного организма с самим собой. Примеров подобных реформ в истории новой России было предостаточно. Однако никогда до этого в попытках изменить себя государство не заходило так далеко. Сегодня власть замахнулась на куда большее, чем просто смену кадрового состава и чистку рядов. Готовится административная революция и переход к новому публичному праву. В широком смысле публичное право - это весь комплекс правоотношений, возникающих между государством и обществом. И вот здесь-то у России всегда были проблемы. Исторически сложилась система взаимоотношений, когда государство диктует, принуждает и наказывает. Представить его партнером в этих условиях сложно. Западные же модели государственного управления идут по другому пути. Для них государство - это прежде всего стратегический партнер. А соответственно, и отношения в такой схеме строятся на началах здорового хозяйствования, экономии бюджетных средств, коммерческой выгоды вложений государственных активов. Кадровые и антикоррупционные инициативы исполнительной и законодательной власти показывают, что государство признало необходимость изменения системы публичного права именно в ее широком смысле, то есть не только и не столько законодательной базы, сколько привычной системы правоотношений между властью и обществом. И идти по этому пути придется в двух направлениях - законодательном и административном. Административный путь Любая власть склонна к наращиванию своего управленческого аппарата. Однако на определенном этапе это стремление приводит к тому, что государственная машина становится плохо управляемой. И властная элита встает перед необходимостью реформ (что и случилось с Россией). Выходов из сложившегося управленческого кризиса, по мнению экспертов, может быть несколько. Первый и самый простой - это дальнейшее увеличение госаппарата. Но для России такой путь малоприемлем по двум причинам. Во-первых, госаппарат и так сильно раздут. Во-вторых, поступать так сегодня немодно. Подобное решение явно не поймут в Европе. И это может затянуть процесс вливания России в прогрессивные ряды мирового сообщества. Второй путь прямо противоположен первому. Это сокращение аппарата власти и кадровое оздоровление (чистка) его рядов. Однако для России это тоже не выход. Причина - в низком качестве подготовки новых управленческих кадров, а порой и в их полном отсутствии. Опытных управленцев новой формации, способных закрыть возникшие после чистки бреши, сейчас недостаточно. А старая гвардия в большинстве своем развращена коррупцией и превышением полномочий. Не способен изменить общую ситуацию даже приток свежих кадров, начавшийся во время путинского и продолжившийся во время медведевского «призыва. Если высшие эшелоны власти от этого и удалось немного оздоровить (что, собственно, и дало возможность говорить и проводить реформаторскую деятельность), то качество кадров нижнего и среднего звеньев - по-прежнему большая проблема. Сегодня власть пытается выработать новые правила игры между собой и обществом. На смену принципа принуждения должен прийти принцип сотрудничества. Чиновников должны заменить менеджеры, а разбазаривание - экономия и коммерческая польза. Но для таких глобальных изменений недостаточно одной политической воли. Нужны существенные сдвиги в правосознании граждан. И новая правовая база, которая позволила бы выстроить такие отношения. Иными словами, назрела необходимость в своего рода правовой перезагрузке общественных отношений, в обновлении и запуске новой системы публичного права. Первые попытки Предпринятые в свое время попытки Дмитрия Козака разделить госфункции путем создания агентств и ведомств к сокращению госаппарата не привели. Напротив, от этого он только вырос. Таким образом, привычные для российской власти методы не позволили реформировать систему управления государством. Контроль над ней был ослаблен. Местные органы власти попытались решить проблему контроля и обратной связи путем преемственности и семейственности (папа - чиновник, дочка - предприниматель) или же прибегнуть к методу «чем меньше субъектов, тем лучше управляемость. В Петербурге итогом таких действий стала фактическая ликвидация мелкорозничной торговли и доминирующие положение, которое заняли сетевики. Подобные меры в неофициальном порядке принимались и на федеральном уровне, но коренного перелома в управлении они не принесли. Вот тут-то и заговорили о третьем решении. О новом публичном праве. Суть его - в делегировании части обременительных и затратных властных полномочий отдельным частным (негосударственным) институтам и саморегулируемым организациям. Аутсорсинг госфункций, как это принято называть сегодня. Используя этот метод, государство перекладывает на плечи общества ответственность за решение важных социальных задач, оно сохраняет за собой право контролировать их выполнение и спрашивать конкретные результаты. А при желании может и «по ушам дать. В то же время снижаются издержки на содержание раздутого аппарата сотрудников. Преимуществ у такого способа, безусловно, много. Но вот готово ли государство резать по-живому? На этот счет есть разные мнения. Законодательный путь Собственно, он сопровождает описанный выше процесс передачи госфункций. В этом плане новое публичное право не такое уж и новое. Первые законодательные опыты в этой сфере были предприняты еще на заре постельцинского периода. Но если раньше это были исключения в общем списке правил, то сегодня это полномасштабная тенденция, которая постепенно становится нормой. По мнению экспертов, сегодня можно выделить несколько направлений подобного делегирования полномочий. Первое - условно назовем его «бизнес-направление - характеризуется созданием саморегулируемых организаций (СРО) и передачей им части надзорных и регулирующих функций в предпринимательской сфере. Процессы по созданию СРО начались еще в период реализации первого этапа административной реформы Дмитрия Козака. А подстегнуло их принятие закона «О саморегулируемых организациях, принятого Госдумой РФ в 2003 г. Сегодня СРО, введенные отдельными законами, контролируют работу нотариусов, адвокатов, оценщиков, риелторов, аудиторов, участников рынка ценных бумаг и антикризисных управляющих. СРО активно создаются в банковской и строительной сферах. Уже сегодня можно говорить о плюсах работы этого механизма. Регулирование на корпоративной основе более эффективно, чем госрегулирование, считают представители бизнеса. Закон дает профобъединениям право утверждать стандарты деятельности, отслеживать их исполнение и брать на себя роль контролера рынка. К тому же такая форма, как СРО, предоставляет возможность коллективного отстаивания своих интересов перед государством. Кроме того, СРО могут участвовать в законотворческой деятельности, создавая таким образом обратные связи с министерствами и ведомствами и иными властными структурами. Ясно видна тенденция делегирования полномочий в социальных и бюджетозатратных сферах, свидетельством чего является пенсионная реформа (создание негосударственных ПФ), реформа ЖКХ (создание ТСЖ и передача им прав по управлению домами), реформы в сфере образования (переход вузов к автономному управлению) и семейной сфере (приемные семьи). Исполнители боятся Однако несмотря на все положительные моменты, чиновники до сих пор боятся наступления бума саморегулируемых организаций. Один из доводов, выдвигаемых ими, - СРО может ударить по правам потребителей. Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам Олег Вьюгин уверен, что тотальное саморегулирование приведет к ущемлению прав потребителей услуг в той сфере деятельности, на которой действуют СРО, так как они прежде всего призваны защищать интересы своих членов, а не потребителей. В частности, это позволит отдельным представителям крупного капитала создавать структуры, формально отвечающие требованиям СРО, но отражающие интересы конкретной отраслевой группировки. Кроме того, чиновники опасаются наступления периода «дикого капитализма, что выразится в стремлении привлечь в саморегулируемые организации как можно больше членов, невзирая на их профессиональные качества. Ведь организация СРО может быть неплохим бизнесом. Например, только на сборах вступительных взносов бюджет организации при наличии сильного административного ресурса может пополниться на несколько миллионов рублей. Испытывают определенные опасения и представители бизнеса. Так, много споров сегодня ведется вокруг отмены лицензирования в сфере аудита и передачи его на откуп СРО. По словам некоторых участников рынка, отмена лицензирования может привлечь на рынок недобросовестных участников и компании-однодневки. А появление обязательных саморегулируемых организаций в итоге приведет к монополизации рынка. Для чиновников же боязнь утратить контроль над выдачей лицензий означает потерю дополнительного рычага реагирования на обоснованные жалобы жителей. Здесь важно, чтобы саморегулируемая организация не превратилась в какой-то междусобойчик, не закрыла доступ на рынок другим участникам, говорят они. По мнению члена Общественной палаты вице-президента Ассоциации юристов России Владислава Гриба, назрела необходимость в передаче госфункций не только в сфере лицензирования. Кроме лицензионной системы, за исключением лицензии по охране гостайны, на регулирование СРО нужно передать функции контроля за предпринимательской деятельностью, в том числе и вопросы сертификации продукции. А также полномочия по аккредитации вузов, которые должны осуществляться объединением работодателей. Система не готова Осторожность чиновников и колебания бизнеса в вопросах передачи полномочий СРО большинство юристов и общественных деятелей объясняют тем, что к кардинальным изменениям пока не готовы ни сама бюрократическая система, ни общество. По словам сопредседателя Союза потребителей России Анатолия Голова, система не может реформировать сама себя. Это значит рубить сук, на котором сидишь. «Основная задача бюрократической структуры - это самосохранение, - говорит он. - Почему ЖЭКи борются против ЖСК и ТСЖ? Потому что если во всех домах будут созданы товарищества собственников жилья, то жилкомсервисы придется закрыть. Почему слабо развиваются приемные семьи и сфера опеки и попечительства? Потому что закрыть детские дома значит ликвидировать тысячи рабочих мест для чиновников. Обоюдное недоверие В любом случае эксперты соглашаются, что процесс реформирования будет длиться гораздо дольше, чем рисуют его в своих радужных планах чиновники. Для этого одних законов будет мало. Нужен существенный сдвиг в общественном правосознании. И преодоление патерналистского подхода со стороны государства. Государство раньше говорило: «Я за тебя все решу. Ты только работай. А теперь говорит: «Нет, дружок, ты все решаешь сам! А мы-то к этому не готовы. Так как все привыкли к тому, что за них думают, за них принимают решения. Вот и возникло такое правовое иждивенчество, с которым очень трудно бороться. Это мнение разделяет и Владислав Гриб. «Проблема в том, что есть обоюдное недоверие государства к обществу и общества к государству, - говорит он. «Нужно, чтобы наше государство поверило в то, что общество справится с выполнением тех функций, которые на него возлагают. А люди в свою очередь должны понять, что государство - это не некая бесформенная масса, а сервисный институт, созданный для удовлетворения нужд общества. Или, иначе говоря, комплексная система сервисного обслуживания населения. «То есть я плачу налоги, я соблюдаю закон, а государство за это обеспечивает мне защиту, медицинское обслуживание, оказывает социальную помощь и образовательные услуги, - считает он. - И к этому нужно идти путем укрепления взаимного доверия. Реальным путем, а не декларируемым. К тому же должна проводиться серьезная просветительская работа, должен повышаться уровень правовой грамотности и правового воспитания. И это не сможет сделать государство своими силами. Но сможет гражданское общество. «Это потребует серьезнейшей работы как минимум на 10 лет, - уверен Анатолий Голов.

Восстановить авторитет системы дубинками уже невозможно, нужна революция в головах чиновников (на фото разгон марша несогласных в марте 2007 года). Фото: андрей кульгун

«Решение о замещении должности порой принимается по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги. Дмитрий Медведев, президент РФ

«Тотальное саморегулирование приведет к ущемлению прав потребителей услуг в той сфере деятельности, на которой действуют СРО. Олег Вьюгин, руководитель ФСФР

Законодательство Государственные интересы

Публичное право (в узком смысле) - совокупность норм и законов, регламентирующих работу государственных институтов. Издревле оно было привилегией государства и всегда стояло на страже его публичных (общих) интересов. В этом смысле с определенной оговоркой его можно назвать правом государственным.

В России под публичным правом понимают совокупность таких отраслей, как международное, конституционное, административное, финансовое, уголовное право и др. В отличие от права частного, где отношения строятся на принципе свободы воли, автономии и равенства сторон, участники публичных правоотношений априори неравны.

Новое публичное право - система взаимоотношений, при которой государство и общество - партнеры. Отношения в частности строятся на началах здорового хозяйствования, экономии бюджетных средств, коммерческой выгоды вложений государственных активов.

Власть Кадровый голод

15%составляет дефицит кадров в центральном аппарате органов власти. Источник: Федеральная служба государственной статистики