Правовая дыра шириной в полгода

Прошлый год был значительным в плане различных изменений в федеральном и местном законодательстве. И хотя мы в КГИОП полагаем, что мешок историко–культурных ограничений уже полон и вроде как ничего менять и не надо, гарантировать отсутствие таких изменений не можем.

Одно из самых существенных событий на федеральном уровне — это попытка законодательно урегулировать все, что связано с ЮНЕСКО. В частности, разрабатывается несколько идей о включении довольно больших территорий Петербурга в границы достопримечательных мест. В Москве считают, что необходимо присвоить компонентам и элементам объекта всемирного наследия определенный статус, соответствующий их значению. Мы полагаем, что в отношении Петербурга — специфического объекта — это не нужно, поскольку есть комплексные требования по сохранению исторической среды, прописанные в городском законе № 820–7. Да и просто невозможно.

К сожалению, федеральное законодательство не всегда позволяет в полной мере учесть особенности Петербурга как уникального градостроительного образования. И мы испытываем существенное давление.

Известно, что изменения в федеральном законе сформулированы зачастую с оглядкой совсем на другие объекты. Например, набор требований по историческому поселению писался, как нам кажется, для Гороховца. Но где Петербург, а где Гороховец, в котором 12 купеческих домов, три памятника и три улицы? Там, наверное, можно применять какие–то детальные требования. Но как переложить их на Петербург? Тем не менее мы пытаемся. Уже поправили упомянутый закон № 820–7. Причем довольно преемственно, доработав его положения в лучшую сторону. В том числе разработали поправки в режимы зон охраняемого ландшафта, где сейчас установлен полный запрет на строительство. Часть этих зон мы перевели в зоны регулируемой застройки, что снимет жесткие ограничения. Есть понимание, что мы будем и дальше корректировать этот закон. Но произойдет это не раньше 2020 года. А пока живем в нынешней юридической реальности.

Что касается объектов ЮНЕСКО, то, похоже, уже в этом году в их отношении будут изменения. Возможно, появится еще одно требование к застройщику при проведения крупных строительных работ, а именно оценка влияния этих работ на ценность охраняемого объекта. Соответствующие поправки в закон уже разработал Минкульт РФ. Эта оценка — довольно тяжелая процедура, потому что пока она ориентирована на требования международного законодательства, которое в этой части сильно отличается от российского. В нем многое оставлено на откуп экспертов — нет четких формулировок и норм. Надеемся, например, что Минкульт даст разъяснения, что считать крупномасштабным строительством и кто будет давать оценку его влияния на памятник. Потому что, если материалы будут отправлять для оценки в ЮНЕСКО, они там и пропадут.

В качестве примера приведу Кижи. Там сделали оценку влияния на историческую ценность комплекса замены ветхих бараков на новые дома. В ЮНЕСКО ничего менять не разрешили. И крик из Кижей, что жить людям в бараках невозможно, никто за границей не слышит.

У нас же нет задачи запретить все строительство в центре Петербурга. Мы тоже считаем, что сохранять без развития невозможно. Мертвый город просто разрушится. И мы сознательно сейчас не делаем оценку влияния строительных работ на ценность охраняемого объекта, вызывая гнев определенных федеральных органов. Мы ждем полноценного механизма в виде федерального закона. Появится — будем строго исполнять. И, судя по всему, в 2017 году механизм появится. Оценка должна проводиться, такова позиция Минкульта, и в министерстве ее не скрывают.

Чтобы правильно оценить происходящие изменения в градостроительном законодательстве, необходимо воспринимать их как часть реформы практически всего федерального законодательства. Оно меняется активно, если не сказать революционно.

В прошлом году были фактически одновременно приняты нормы, регламентирующие привлечение денег граждан в долевое строительство, и введена уголовная ответственность за нарушения в этой сфере. По сути, объединены в один законы о кадастре и о регистрации прав на недвижимость. Появились новые нормы в техническом регулировании строительства (в том числе в сметном нормировании), в деятельности СРО, в проведении госэкспертизы проектной документации.

Но самые существенные изменения для застройщиков — это изменение порядка подготовки документов планировки территории, новое определение разрешения на строительство, а также намеченное на середину года упразднение ст. 44 Градкодекса, которая регламентирует понятие градпланов. Также появились нормы, решающие вопрос самостроев и меняющие правила работы с объектами культурного наследия.

Перечислять можно долго. Но общее у всех этих изменений одно — желание федеральной власти обеспечить максимальную прозрачность деятельности на строительном рынке, внести в нее ясность.

А главный вывод — без глубокого знания всех новых требований законодательства, без досконального юридического, финансового, строительного планирования реализовать проекты теперь будет практически невозможно. Строители жилья теперь точно не смогут войти в проект по принципу "главное начать".

У многих строителей возникает вопрос: можно ли сейчас обращаться в КГИОП за согласованием архитектурного облика объектов, которые планируют строить в городе? Мой ответ — да. Обращаться может или сам застройщик, или орган, выдающий разрешение на строительство. В этом смысле заключение КГИОП не является самоценным, но оно необходимо для дальнейшего получения разрешения на строительство.

Вы спросите, какими могут быть основания для отказа в выдаче разрешения на строительство, которые привязаны к проблематике исторического поселения? В законе не сказано, что разрешение на строительство выдается при условии получения положительного заключения КГИОП. Там сказано, что оно не может выдаваться, если есть отрицательное заключение комитета. И между этими позициями целая пропасть.

Если в установленные сроки от комитета не будет ответа или ответ будет сводиться к тому, что комитет не может рассмотреть вопрос по существу до устранения пробелов в законодательстве, у службы Госстройнадзора, которая выдает разрешение на строительство, не будет прямых оснований для отказа в его выдаче.

Полагаю, что системное применение этих норм позволит на практике снять напряжение, которое создает сам закон.

А в случае, если недостает регулирования на федеральном уровне, в игру вступят суды. К слову, российский арбитраж славится своей креативностью в подходах к трактовкам. Так что многое будет зависеть от того, как будет складываться правоприменительная практика во власти и в судах.

Сама идея вовлечения серого пояса в деловой оборот исключительно важна и востребована. Но меня, как любого представителя бизнеса, расположенного внутри серого пояса, волнует отсутствие понятного механизма и сроков его освоения.

В какой форме будет переходить собственность? Только ли через выкуп земли? Возможно ли владельцам промышленных территорий самим принимать участие в их развитии, сохраняя при этом собственность? И как будет решаться вопрос грузового трафика к предприятиям, которые останутся на месте?

Уже сейчас есть ограничения транспортных потоков в сером поясе. Например, территория, где находится наше предприятие, еще не включена в план реновации, но проезд грузового транспорта к ней уже запрещен. И если на собственный автотранспорт мы получаем пропуска, то наши клиенты и поставщики из других регионов сталкиваются с определенными сложностями. Мы понимаем необходимость освоения промышленных территорий города. Поэтому заблаговременно начали подготовку к переносу нашего предприятия на другое место. Но где гарантии, что в перспективе город не включит в программу реновации и нашу новую площадку? Эта неопределенность затрудняет планирование инвестиций и развития. Особенно сейчас, когда экономическая ситуация еще не выправилась.

Все, что появляется в виде новых законов и регламентов, всегда накладывает отпечаток на проекты планируемые и, что гораздо ужаснее, реализуемые.

Самое грустное то, что исполнительные органы власти будто не знают о существовании друг друга и о нормотворчестве, которое каждый из них осуществляет.

КГИОП принял поправки к закону "О границах зон охраны…". А КГА за 5 месяцев не смог разработать регламенты, включающие эти поправки, и провести слушания. Поэтому образовалась нормативно–правовая дыра шириной в полгода.

До июня в Петербурге невозможно будет получить нормальный градостроительный план, утвердить ППТ, получить разрешение на строительство. Такие "каникулы" предоставлены нам комитетами.

А позже появятся границы исторических поселений и территорий под охраной ЮНЭСКО. И возможно, "каникулы" повторятся, если не провести работу над ошибками. Так что готовьтесь к огромному числу отказов. А это трудо–часы сотрудников, которые эти отказы будут писать.

На мой взгляд, в городе должен быть план подготовки регламентов, который должен увязывать все исполнительные органы государственной власти. Вести этот план и мониторить реализацию, по моему мнению, должен проектный офис администрации губернатора Петербурга. Вот тогда можно будет говорить о планировании, инвестициях и проектах, которые доживают до ввода с показателями, запланированными на начальном этапе.

Достаточно важные изменения, на мой взгляд, произошли в Градостроительном кодексе. В частности, из перечня документов по планировке территории исключен градостроительный план. Остаются только проект планировки территории и проект ее межевания. Градплан теперь будет представлять собой не отдельный документ, а некий реестр сведений о земельном участке, которые необходимо будет запрашивать у органов местного самоуправления.

Не менее значимы для бизнеса и корректировки в закон № 820–7 о границах зон охраны объектов культурного наследия. Поправки к закону уже вступили в силу, но петербургские застройщики, чьи объекты находятся в указанных зонах, ожидают, когда будут разработаны соответствующие регламенты, чтобы приступить к реализации своих планов.

А к идее дать новую жизнь серому поясу Петербурга я отношусь положительно. Это важно, учитывая и дефицит участков под комплексную застройку, и нынешнее состояние этих территорий, давно переставших быть городскими окраинами.

Но пока у застройщиков и девелоперов нет утвержденной "дорожной карты" — понимания, что можно будет строить на том или ином участке. Надеюсь, что предложенные проекты планировки территорий будут востребованы и экономически оправданны. Но как реально будет развиваться серый пояс, покажет время.

Самым серьезным для бизнеса я считаю сам факт постоянно изменяющихся законов, правил и нормативов. Бизнесу необходимы четкие правила на срок как минимум 10 лет. Но наше славное юридическое сообщество радует нас новинками каждые полгода. Увы!

Что касается федеральной инициативы с КУРТ, то она очень напоминает идею возрождения существовавших в начале 2000–х годов агентств по развитию территории. Но уже на новом витке истории.

Раньше компании работали с точечной застройкой, как правило, на сформированной территории, с существующими дорогами, социальной и инженерной инфраструктурой. Но крупные проекты редевелопмента и комплексного развития территорий показали, что власти не могут обеспечить их социальной инфраструктурой за счет бюджета. В результате появилось организованное властью добровольно–принудительное соглашение с застройщиками по строительству объектов такой инфраструктуры. А КУРТ закрепит законодательно те отношения, которые до сих пор были между бизнесом и властью в рамках доброй воли сторон.

Строительный рынок подходит к ситуации, когда строительство в зонах охраны будет запрещено, поскольку невозможно получить градостроительную документацию. В Смольном говорят, что такая ситуация продлится не более 6 месяцев. Но мы думаем, что срок может увеличиться. Что касается вовлечения бизнеса в освоение серого пояса с учетом разработанных проектов планировки территории, то это спорный шаг. На этих землях много обременений. Так что большого интереса у девелоперов или инвесторов они не вызовут.

Я всеми руками за то, чтобы серый промышленный пояс активно развивался. Отрадно, что власти города об этом думают и уже предпринимают конкретные шаги по разработке концепций развития таких районов. Пока открытый вопрос — что там должно быть. Ясно, что застройка должна быть многофункциональная, а не только жилищная. И нужно придумать схемы, чтобы такие проекты были интересны для бизнеса. Это непросто. Но без этого огромные территории в городской черте так и будут простаивать, уродуя облик города и принося значительно меньшие доходы своим собственникам, чем могли бы.

В начале января в результате изменений в законодательстве границы зон охраны были значительно расширены и распространены не только на исторический центр Петербурга. Причем закон уже установил основные требования к строительству в зонах охраны, а градрегламенты с подробным описанием требований к застройщикам только планируют принять, изменив ПЗЗ. Это случится к июню. А пока девелопмент земельных участков в зонах охраны фактически остановлен.

Инвесторы получают "пустые" градостроительные планы, на основании которых невозможно получить разрешение на строительство. В такой ситуации не спасет даже утвержденный проект планировки территории или градплан, выданный до вступления в силу изменений закона.

За время моей работы в градостроительстве, а именно с 2001 года, я не помню периодов затишья, в которые бы удавалось хоть сколько-нибудь долго и стабильно работать в рамках ясного и прозрачного законодательства. В последнее время резонансным для рынка стало не столько появление конкретных законодательных инициатив, а сам подход формирования условий игры. Сначала меняется генплан, через полгода — правила землепользования и застройки, затем — 820-й закон, который вновь аннулирует зону регулирования застройки. Еще через полгода появятся уточнения в ПЗЗ.

Что касается "серого пояса", то, по моему мнению, владельцы активов на таких территориях и девелоперы, желающие их преобразовать, между собой всегда смогут договориться. Ведь намерение реализовать проект обусловлено спросом на конкретный участок земли и тактикой самого девелопера. Инициатива власти в этом вопросе вторична.

Мы, безусловно, очень ожидали от федералов поправок в Налоговый кодекс, в ФЗ–214, а также в Градкодекс. А на уровне субъекта — принятия ПЗЗ, где самый важный момент — оставшиеся в силе до 2018 года ранее утвержденные ППТ. Но при этом не приняты регламенты зон разрешенной застройки и региональные нормативы градостроительного проектирования, которые определят основу граддеятельности на следующие несколько лет. По перспективам серого пояса скажу следующее. Несомненно, для девелоперов это привлекательные территории, прежде всего с учетом их расположения в историческом центре Петербурга. При этом территория серого пояса является социально неблагополучной, имеет неразвитую и устаревшую инфраструктуру. Но городу не осилить в одиночку весь спектр задач по развитию серого пояса. А девелоперам не обойтись без помощи городских властей в освобождении и развитии этих зон.

Правовая дыра шириной в полгода