Стройка по новым правилам

Строительная отрасль Петербурга и Ленобласти в 2017 году будет жить в измененной правовой реальности. Вступают в силу поправки в ФЗ–214, который регулирует работу застройщиков жилья, привлекающих средства дольщиков. Меняется Градкодекс, приняты новые Правила землепользования и застройки Петербурга (ПЗЗ), корректируется городской закон № 820–7, который регламентирует работу строителей в охранных зонах. Чтобы остаться на рынке и успешно конкурировать, застройщикам предстоит разобраться в огромном кейсе информации юридического толка. "ДП" решил облегчить бизнесу эту задачу и вместе с Центром развития рынка недвижимости собрал на конференцию "Стройка по новым правилам: город и область" тех чиновников, которые курируют вопросы разработки и согласования градостроительных документов в регионе. Они рассказали о переменах в законодательстве, на которые стоит обратить внимание в первую очередь, и указали на ошибки, которые обычно возникают, если застройщики применяют закон не в комплексе или делают это без помощи юристов.

С нового года правила игры на строительном рынке меняются принципиально. Это влечет за собой большую формализованность процессов в отрасли, существенное повышение их прозрачности, регламентацию многих "тонких моментов" строительной деятельности. Причем эти изменения в отрасли происходят на фоне аналогичных по своей сути изменений в других секторах законодательства.

И все эти перемены фактически приводят к "великой административной революции" в девелопменте и строительстве, которая требует от всех участников процесса знания нормативов технического и градостроительного регулирования и умения их применять в комплексе с другими отраслями права. По уровню своего соответствия изменениям в законе государственная служба во многом обгоняет частный сектор. Сегодня значительная часть руководителей госорганов строительного сектора — это люди с юридическим образованием. И практически вся деятельность госорганов ведется при активном участии юридических служб. Так что значение юристов в современной строительной деятельности кратно возрастает.

Наш комитет подал предложения на изменение Градостроительного кодекса, с тем чтобы включить согласование архитектурного облика объекта в перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Хотя, на мой взгляд, было бы правильно согласовывать архитектурный облик проекта дважды — до выдачи градплана и до получения разрешения на строительство. Так как результат часто не соответствует исходным планам.

Убежден, что это поможет городу и рынку. Ведь чем ближе проект к реальности, чем он профессиональнее, тем меньше потом ошибок. Кстати, именно так работают иностранные проектировщики и наши опытные архитекторы. Цель этих изменений — вернуть проектирование в русло профессионализма, а вовсе не ущемлять чьи–то интересы. К сожалению, то, что в итоге будет строиться, иногда совсем не волнует владельцев участков.

Мы за определенность и за преемственность решений. Поэтому в ПЗЗ введена норма, что до конца 2018 года преимущественное право применения будет у ППТ, утвержденных до изменений законодательства. Это сделано для того, чтобы обеспечить преемственность законодательства и не останавливать строительный процесс. Кроме того, в Градкодекс введено понятие "комплексное устойчивое развитие территории". Мы пока не до конца сформировали свое представление о том, как применять это понятие у нас. Ясно одно: хаотичная застройка без обеспечения жилых объектов инфраструктурой не может иметь место. Развивать территории нужно на основе договора города с собственником. ППТ может разработать сам собственник земли или город при определенных условиях. Но как совместить интересы собственников и города? Это предстоит решить. Считаю, что ППТ должны быть разработаны в отношении всей территории города. Без них мы движемся в пропасть и живем как в Средневековье — без зелени, без школ, без спорта.

Со времен СССР мы скатились к третьеразрядному состоянию системы обслуживания населения. Торговля у нас на 70% превышает градостроительные нормативы, а все остальные параметры комфортной среды сильно отстают.

В Градкодексе вводится также такое понятие, как "корректировка ППТ в части...". Это не значит, что мы из территории можем "вырезать" поликлинику и поставить там жилой дом. Изменение части не должно влиять на функциональные элементы территории и характеристики комфорта городской среды в целом.

Думаю, надо спокойно относиться к тому, что законодательство у нас меняется — оно подстраивается под меняющуюся жизнь, исправляет ошибки, обеспечивает развитие. Сейчас приняли новые ПЗЗ, а в 2019 году будет новый генплан. Потом ПЗЗ с изменениями принятого генплана. Процесс совершенствования законодательства идет непрерывно. Но мы стараемся максимально подробно и честно извещать о проводимой и планируемой работе, о грядущих изменениях на своих новостных ресурсах.

Как секретарь рабочей группы по снижению административных барьеров в строительной отрасли Петербурга могу отметить, что власть уже изменила подход к этой проблеме. Если раньше бизнес говорил, что у нас все плохо, а чиновники, наоборот, отмечали, что все нормально, то теперь идет профессиональный диалог.

Из предельного количества административных процедур жилищного строительства по инициативе рабочей группы уже убрали 70 избыточных согласований федерального значения. Конечно, 130 еще осталось, но, по нашему мнению, это не барьеры, а процедуры соблюдения порядка в строительстве. Но мы работаем и над их сокращением.

Госуслуги в области строительства переводят в единое информационное пространство. Губернатор утвердил 24 процедуры электронного согласования (до 28 апреля все они будут запущены в новом формате) и дал поручение снизить избыточные требования к застройщикам по строительству социальной инфраструктуры. Пока ее размещение в городе очень неоднородно. Нужна серьезная работа по оценке и пересмотру нормативов. Уже создана специальная карта плотности социальной инфраструктуры. Ознакомившись с ней, строители поймут, какие нагрузки им придется взять на свои плечи.

А вообще, в Петербурге с согласованиями не все так плохо. Не следует путать регламентацию деятельности и административные барьеры. Барьеры — это требования за рамками нормативных документов! А процедуры — алгоритм, без которого рынок ушел бы в анархию.

Грядущие изменения в законодательстве значительны. Например, сейчас каждый новый строительный проект сотрудники нашей службы проверяют на соответствие градплану. А в следующем году будут проверять еще и на соответствие требованиям градрегламентов и других документов. Согласен, что в настоящее время для успешной работы застройщику необходимо доскональное знание градостроительного законодательства, умение его применять в связке с земельным правом, законодательством о кадастровом учете, государственной регистрации прав, законом об охране объектов культурного наследия и т. д. В противном случае ошибки неизбежны. Многие, например, считают, что положительное заключение экспертизы является гарантом получения застройщиком разрешения на строительство. Но наша служба проверяет в полном объеме всю документацию. И если там нет сведений, установленных законодательством, а также если документы изготовлены не по нужной форме, то даже при наличии положительного заключения экспертизы мы считаем, что документы не предоставлены. Еще одна ошибка касается внесения изменений в разрешение на строительство, которое меняет изначальные параметры объекта. В такой ситуации нужно получать новое разрешение на строительство, а не строить объект с расчетом потом узаконить изменения — может и не получиться!

Я хочу поговорить о самостроях. Часто объект приобретает такой статус не из–за злого умысла застройщика, а из–за его неумышленных ошибок или в результате неправильной оценки современных градостроительных реалий. Но последствия всегда серьезные — вплоть до сноса постройки, что чревато разорением инвестора, появлением обманутых дольщиков и судебных разбирательств.

Многие ошибочно считают, что вопрос легализации самостроя можно легко решить в судебном порядке. Это неправильный подход. Исполнительная и судебная власти с ним несогласны.

Надо помнить, что судебный порядок легализации самостроя — это мера исключительная и весьма субъективная. Например, недавно федеральный арбитраж узаконил 12–этажный дом в Подмосковье, возведенный на землях под индивидуальную жилищную застройку. Но каждый такой случай суд рассматривает отдельно и обобщений в практике не делает. Формирование соответствующей доказательной базы для суда — это каждый раз непростой процесс. При этом законодательство все время развивается. Например, недавно Верховный суд заявил, что даже зарегистрированное право собственности на самострой не является стопроцентной защитой от сноса. Нельзя говорить, что возникновению самостроев способствует только изменение градостроительного законодательства. Здесь каждый участник строительного рынка должен оценивать правила, по которым работает, а не надеяться на авось. А власти стоит решать проблему самостроев системно: одни объекты сносить, в других устранять нарушения, третьи легализовать, тем более что для этого уже есть весь необходимый инструментарий.

Петербург — город под охраной ЮНЕСКО. Это значит, что рано или поздно нам придется вести оценку воздействия новой крупномасштабной застройки на охраняемую историческую часть города. Правда, пока законодательство этого не требует и даже не дает определения "крупномасштабного строительства". Но, думаю, поправки в федеральный закон будут внесены в ближайшее время.

А закон № 820 уже изменился. С 2017 года он вводит полный запрет на строительство в зонах охраняемого ландшафта. Чтобы сохранить последовательность регулирования, часть этих зон, где строительство,в принципе не исключено, мы перевели в зоны регулируемой застройки. И работу над актуализацией режимов зон охраны продолжим. Но новые поправки увидят свет не раньше 2020 года. Возможно, в итоге перейдем к предметной охране конкретных домов в центре города, как делается в некоторых городах Европы.

Еще одна новая тема — защитные зоны вокруг объектов культурного наследия. Это не стихийный документ. Мы принимали активное участие в его подготовке. Суть его в том, что вокруг объектов, расположенных за границами зон охраны, устанавливается защитная зона от 50 до 100 м.

В настоящее время разрабатывается подзаконный акт, устанавливающий случаи и порядок уменьшения этого радиуса. Он увидит свет в феврале.

А пока в Петербурге 140 объектов вне зон охраны имеют защитную зону — там, по сути, можно возводить только линейные объекты. Но в начале следующего года 40 объектов из этого списка попадут в зоны охраны и данные требования для них будут сняты.

Может показаться, что мы проводим работу по сохранению исторической среды слишком консервативно. Но, уверяю вас, мы стоим ногами на земле — общаемся и со строителями, и с жителями. Видим, что вопрос сохранения памятников людей волнует не меньше, чем вопрос социальных удобств. Мы готовы к диалогу.

В городе много интересных для бизнеса территорий, на которых соседствуют памятники и объекты без охранного статуса. До 2015 года на территории памятников было запрещено все, кроме работ по их сохранению. В результате необходимые работы иногда искусственно подгоняли под приспособление объекта для современного использования.

С 2015 года в отношении территорий памятников в законе появились прямые ограничения, разрывающие этот шаблон. Во–первых, в границах территории памятника запрещено новое строительство. Во–вторых, запрещено увеличение объемно–пространственных характеристик зданий. Возникает вопрос: можно ли этот запрет распространить на сам памятник?

Те, кто сталкивался с этой проблемой в суде, знают позицию градозащитников: параметры памятника не могут быть увеличены никогда. Но с этим утверждением можно поспорить. У нас законодательством установлено, что правовой режим самого объекта культурного наследия и его территории — это разные режимы. Режим памятника — это всегда индивидуальный подход. И если предмет охраны памятника определен, не исключена возможность изменения параметров, которые не отнесены к предмету охраны. При этом устойчивая судебная практика пока не сформирована. Так что повод для дискуссии с участием застройщиков сохраняется.

Можно реконструировать объект, не являющийся памятником, но расположенный в границах памятника, если не будет увеличение его объема. Лицензия на реставрацию не нужна, но такие работы можно вести в соответствии с результатами историко–культурной экспертизы, согласованной с КГИОП. Главное — не нанести памятнику физического ущерба и не нарушить его предмет охраны.

Каждый проект нужно тщательно обосновывать в диалоге с госорганами, оценивать его, в том числе с позиции возможности правовой защиты. Правда, жизнь показывает, что от органов власти можно получить нужное право работы с памятником, но потом потерять его по суду.

Градозащитники выигрывают дела, основываясь на конкретных нарушениях, изначально допущенных в проекте. И зачастую они опытнее и профессиональнее, чем юристы застройщиков.

Поэтому сегодня на первый план выходит не само по себе получение положительного для застройщика решения на работу от органа власти, а прежде всего выработка надежной правовой позиции, которая может быть заложена в основу такого проектного решения.

Изменения в законе, которые вступают в силу с начала 2017 года, упрощают процедуры в строительной сфере, делают их более прозрачными, но более жесткими. Многие считают, что в итоге на рынке останутся только крупные организации. Но правильнее сказать, что останутся профессионалы, которые восприняли новые требования федерального законодательства. Теперь вводится электронное взаимодействие между строителем и чиновником при экспертизе документов. Объединяются электронные базы, в том числе с Росреестром. Это не административный барьер, как может показаться, а упрощение процедуры. В результате скорость взаимодействия возрастет. Документы будут подаваться в редактируемом формате — в них можно будет быстро вносить правки, заверив изменения электронной подписью. Право подписи будет у нескольких должностных лиц. Но у профильного руководителя не будет возможности сказать, что подпись не его и "он не знал". Должна со временем уйти практика "простой замены листика в проекте".