Электрические правила игры: как отрасль изменилась за последние 20 лет

Мне довелось стоять у истоков принятия этого закона. Законопроект "Об электроэнергетике" в 2001 году поступил на обсуждение в комиссию СФ по естественным монополиям. Мне, как профильному зампредседателя этой комиссии, было поручено его курировать. Работали параллельно с профильным комитетом Госдумы. И только в феврале 2003 года законопроект был принят Думой и направлен в СФ для одобрения. За время рассмотрения мы с коллегами–сенаторами направили более полусотни поправок. Надо было выявить и устранить слабые места в документе. Российская экономика переживала масштабные изменения, и такой жизненно важной отрасли, как электроэнергетика, требовался базисный закон, который определял бы систему взаимоотношений, ценового регулирования, конкуренции. Закон стал первенцем правового регулирования этой отрасли и поэтому имел фундаментальный характер. В нём были впервые определены и разграничены роли и принципы взаимоотношений всех участников пути энергоснабжения — от производства до потребления электроэнергии. Был создан Совет рынка — площадка, на которой обсуждались проблемы отрасли, взаимоотношения с потребителями электроэнергии. В дальнейшем, конечно, потребовалось уточнение норм закона. Их постепенно детализировали в подзаконных актах — постановлениях правительства РФ, правовых актах министерств и ведомств.

Как сейчас помню свои переживания, когда я готовился докладывать этот законопроект во втором чтении на заседании Госдумы. Меня коллеги предупредили: инициативная группа депутатов будет забрасывать вопросами. Готовился 10 дней, не вставая из–за стола! И вот 14 февраля 2003 года я в 11 часов утра встал за трибуну, а вышел из–за неё в пятом часу. Но результат был: через полтора месяца президент РФ подписал новый закон "Об электроэнергетике". Предпосылки для формирования отраслевой системы правового регулирования возникли уже к середине 1990–х. Старая директивная система управления не справлялась. В годы советской власти отрасль регулировалась едиными правилами, утверждёнными Министерством энергетики и электрификации СССР. По этим правилам цена за 1 кВт•ч на территории всего Советского Союза для населения составляла 4 копейки, для промышленности — 2 копейки. Генерирующие мощности и сети строились планово и централизованно, сбытовые тарифы тоже принимались на государственном уровне и не пересматривались десятилетиями. Но после распада СССР правительство РФ ввиду отсутствия в бюджете средств отказалось от прямого регулирования отрасли. Указом президента РФ №923 от 15 августа 1992 года было создано РАО "ЕЭС России". Вскоре тотальный кризис отрасли привёл к тому, что стоимость 1 кВт•ч в разных регионах стала различаться почти в 20 раз! В этих условиях граждане РФ начали обращаться в Конституционный суд РФ с жалобами на государство, которое не обеспечило равные конституционные права населению на электроэнергию. И вот в этой наэлектризованной обстановке мы начали работу над новым законом. Категорически против реформы выступали коммунисты: они выдвигали популистские требования сохранить советские правила. С другой стороны, было мощное лобби за тотальную приватизацию отрасли — вплоть до атомных станций! Обсуждение проходило жёстко, в бескомпромиссных оценках. В общей сложности депутатами было подано 1880 поправок. Такого в истории Госдумы и близко не было ни до, ни после. Абсолютный рекорд.

К моменту принятия закона "Об электроэнергетике" многие страны в мире провели достаточно успешные рыночные реформы в этой сфере, разделив естественно–монопольные и рыночные активы (генерацию, передачу и сбыт электроэнергии), создав базовые экономические условия для развития рыночных конкурентных условий в отрасли. Сегодня подобная реформа проведена более чем в 100 странах. Задача стояла архисложная: трансформировать старые технологические связи, запустить новые экономические механизмы для развития отрасли с привлечением частного капитала и при этом не допустить лавинообразный рост стоимости электроэнергии. Благодаря позиции Минатома и Федеральной энергетической комиссии, где я в тот момент работал, удалось пройти буквально между Сциллой и Харибдой: с одной стороны, создав условия для привлечения частных инвестиций в отрасль, а с другой — сохранив государственный контроль над жизненно важной инфраструктурой. Это купировало многие риски реформы, но, конечно, в некотором роде выхолостило её потенциал: увы, пока полностью конкурентные рынки распределения и сбыта в стране создать так и не удалось.

В 2002 году я возглавил правовой департамент только что созданной сетевой компании, обеспечивающей передачу электроэнергии высокого напряжения. И мне, уже состоявшемуся юристу, имевшему опыт руководства правовыми подразделениями на госслужбе, пришлось стать пионером создания правовой основы деятельности всей электроэнергетики, обеспечивающей системные связи производителей электроэнергии от Запада до Востока. Это было время драйва, ощущения причастности к чему–то великому. Работали, не считаясь со временем. Появление закона в 2003 году стало результатом и нашей работы. Да и теперь, перейдя на работу в правительство и находясь в гуще нормотворческого процесса, затрагивающего все сферы общественно–экономических отношений, я продолжаю активно участвовать и в обсуждении отраслевых инициатив уже со стороны государственной политики. Сегодняшняя обстановка в мире требует повышенного внимания к обеспечению энергобезопасности, повышения надёжности энергоснабжения потребителей, развития центров производства и передачи электроэнергии в самых удалённых районах страны. На это направлены обсуждаемые сегодня изменения в закон. Они вводят институт системообразующих ТСО, которые должны будут в каждом регионе стать едиными центрами ответственности перед потребителями за надёжность и качество энергоснабжения.

Вся моя профессиональная жизнь связана с электроэнергетикой, куда я пришёл в 2001 году практически со студенческой скамьи. Успев познать лишь азы работы отрасли, мне как практикующему юристу довелось участвовать в формировании правоприменительной практики уже в новых правовых условиях. Так что и перестройку старых бизнес–процессов в отрасли под новые правовые рельсы, и разделение энергоактивов, и все узкие места нового законодательства прочувствовал буквально на себе. Изменения в закон "Об электроэнергетике" за весь период его действия вносили раз семьдесят, не меньше. Особо я бы выделил масштабные изменения, внесённые в базовую редакцию закона в ноябре 2007 года, перед завершением ликвидации РАО "ЕЭС России". Тогда были созданы конкурентные условия для деятельности оптового рынка электроэнергии и мощности для стимулирования использования возобновляемых источников энергии. Редакция, которая тогда возникла, стала базовой основой для всех правоотношений в дальнейшем. Но не со всеми проблемами смогли справиться рыночные механизмы. Важные изменения, направленные на укрепление законности и платёжной дисциплины, были внесены в 2015 году: введены законная неустойка за неплатежи, требования к обязательному обеспечению исполнения обязательств отдельными категориями потребителей.

Придя в 2005 году в электроэнергетику, я оказался в гуще трансформации как законодательства, так и правоприменительной практики. После принятия закона в 2003 году начался период изменения, а точнее создания заново подзаконной правовой основы. И переплетение в отрасли как новых правовых принципов, так и организационно–структурных изменений привело к появлению множества судебных споров. Если в 2005 году в производстве департамента, который я возглавлял, было всего три судебных процесса, то в 2008 году их были сотни. Так что и сотрудникам, и судьям приходилось вместе учиться и осваивать сложнейшую систему технологических, экономических и правовых взаимоотношений. Такая динамика развития вызвала необходимость подготовки юридических кадров с новой системой мышления. Трансформация правового регулирования привела к возникновению комплексного, прикладного энергетического права. Сегодня эта отрасль юриспруденции развивается в ряде университетов как научная и учебная дисциплина, а количество подготавливаемых специалистов исчисляется уже тысячами.