Григорий Явлинский, депутат ЗС Петербурга Все статьи автора
22 мая 2013, 11:06 1616

"Деловой Петербург". Григорий Явлинский: весь бюджетный процесс устроен неправильно

Фото: Асмолов Евгений

Сегодня парламент примет в третьем чтении новую редакцию закона о бюджете Петербурга на 2013 год. Григорий Явлинский написал для "ДП" статью, где изложил свое мнение о бюджете города.

За полтора года работы в Петербурге я обратил внимание, что о бюджете горожанам рассказывают нечасто. Как правило, 2 раза в год: когда бюджет принимается и когда он корректируется. И рассказывают по самой простой схеме: расходы, доходы, дефицит, столько–то на образование, здравоохранение, ЖКХ… Иногда назовут отдельные крупные проекты, на которые планируется потратить деньги. Процитируют губернатора или его заместителя по финансам. Упомянут мнение лидеров фракций ЗС. И на том — все.

Губернатор вновь пригрозил подчиненным увольнением за неисполнение бюджета

Губернатор вновь пригрозил подчиненным увольнением за неисполнение бюджета

281

Что из этого могут понять петербуржцы? Почти ничего. Они не могут понять, хороший это бюджет или плохой, будут решаться их проблемы или нет, — а ведь именно на это предназначен бюджет, составленный из налогов, которые платят граждане.

Бюджет — это не деньги чиновников или депутатов. Это деньги горожан. Плохой бюджет — не только воровство и коррупция, но и нерешенные проблемы людей.

Хороший или плохой бюджет в Петербурге? Давайте разберемся.

22 мая Законодательное собрание принимает корректировку бюджета на этот год, предложенную губернатором. Почему бюджет, принятый в ноябре прошлого года, уже в апреле следующего надо корректировать? Да потому (и это уже не в первый раз), что бюджет прошлого года исполнен из рук вон плохо. Но на этот раз городское правительство побило все рекорды: бюджет недовыполнен на 53 млрд рублей!

"Ну и хорошо! — может сказать читатель. — Сэкономили деньги горожан — молодцы!"

Нет, не молодцы.

Что означает наличие такого остатка? Не только то, что губернатор и правительство города не справились со своей работой, но и то, что в городе не появились обещанные новые школы, детские сады, поликлиники, дороги и развязки. Что не были построены квартиры для участников войны и очередников. Что не были благоустроены дворы и заасфальтированы улицы. Граждане из своих карманов выделили на это деньги — а работа сделана не была.

Доходы городского бюджета в 2012 году составили 373,5 млрд рублей

Доходы городского бюджета в 2012 году составили 373,5 млрд рублей

125

53 млрд рублей — это больше, чем все городские расходы на здравоохранение в 2012 году (52 млрд рублей). Больше, чем расходы на социальную политику (47 млрд рублей). Немногим меньше, чем расходы на ЖКХ (65 млрд рублей). Почти в 5 раз больше, чем расходы на культуру (11 млрд рублей).

Как поступите вы, уважаемые читатели, если вы наняли рабочих для ремонта квартиры, а они не справились с работой (но хвастаются вам, что у них осталась часть ваших денег)? Дадите им на новую работу еще больше денег? Но ведь именно это раз за разом и делают губернатор и правительство Петербурга!

Сейчас, при корректировке бюджета, его расходы сначала предложили увеличить на 18 млрд рублей. Причем новые расходы вводятся вовсе не потому, что город получил дополнительные доходы, а потому, что в городской казне оказались неистраченные деньги. И с каждым годом невостребованные бюджетные ассигнования все больше и больше:в 2008 году — 23 млрд рублей, в 2010–м — 27 млрд, в 2012–м — 53 млрд рублей.

Во втором чтении губернатор опять предлагает изменить основные параметры бюджета: и на этот раз, в отличие от первого чтения, — уменьшить расходы на 3 млрд рублей, сократив финансирование проектирования и строительства жилых домов, инфекционной больницы на 600 коек, строительства школ, поликлиник и детских садов. Как обычно, поправка губернатора ко второму чтению не содержит ни расчетов, ни обоснований.

Не бывает планов, которые не меняются в процессе их исполнения. Но, если это повторяется из года в год, наверное, надо разобраться с причинами: понять, почему неудовлетворительно исполняется бюджет, устранить эти причины и только потом корректировать бюджет. И, конечно, надо учитывать эти уроки при разработке бюджета на следующий период.

Но в Петербурге все наоборот! Сперва корректируют бюджет текущего года. Потом "выясняют", что корректировать надо из–за плохого исполнения бюджета прошлого года. Исправления ошибок, из–за которых бюджет не исполнен, не происходит вовсе. И те комитеты Смольного, которые не освоили выделенные им средства в прошлом году (фактически — не выполняющие свою основную задачу), поощряются увеличением финансирования в году нынешнем.

Почему так происходит? Да потому, что в Петербурге весь бюджетный процесс — вся процедура принятия решений о том, как тратить деньги горожан, — устроен неправильно. А неправильным путем вы никогда не придете к нужной цели.

Как должен приниматься бюджет?

Проект бюджета должен составляться на основе прогноза социально–экономического развития и представляться в понятной для неподготовленного пользователя информативной и компактной форме. То есть быть обоснованным и понятным. А в Петербурге — ни того, ни другого.

Бюджет представляется в форме, непонятной даже для многих депутатов, не то что для неподготовленных пользователей. Что же касается прогноза социально–экономического развития на 2013 год, то для составления бюджета был взят устаревший (и значит — уже недостоверный) прогноз.

По закону граждане должны участвовать в обсуждении бюджета. Однако в Петербурге они были лишены возможности подробно ознакомиться с проектом бюджета, а публичные слушания по обсуждению проекта бюджета проведены в… заочной форме, исключающей для городского сообщества возможность обсуждать этот закон. А ведь главным источником формирования доходной части бюджета сейчас является именно налог на доходы физических лиц — тех самых жителей города, которые отстранены от влияния на бюджет!

По Бюджетному кодексу законодательная власть должна осуществлять предварительный, текущий и последующий контроль над бюджетом. Но в Петербурге и здесь все по–своему: председатель бюджетно–финансового комитета (БФК) Законодательного собрания заявляет, что "текущий контроль за бюджетом — это функция других органов, а не парламента".

Надо ли после этого удивляться, что в бюджете есть многомиллиардные траты, о которых депутаты ничего не знают, потому что ничего не могут проконтролировать?

Одним словом, можно взять практически любой этап бюджетного цикла в Петербурге и писать учебник "Каким не должен быть бюджетный процесс".

Надо ли после всего этого удивляться, что заложенные в бюджет приоритеты случайны и хаотичны и практически никак не связаны с реальными потребностями города и представлениями горожан?

Например, в бюджете в явно недостаточной степени закладываются расходы на строительство новых линий и станций метрополитена (они в 10 раз меньше, чем в Москве). Недостаточно средств на строительство жилья для очередников, расселение коммунальных квартир, капремонт жилья и другие важнейшие нужды. Зато не жалеют средств на сомнительные строительные проекты.

А еще в бюджете множество, как говорили раньше, "отдельных недостатков". Например, 90% расходов комитета по благоустройству — это субсидии (например, на возмещение расходов на содержание дорог — 8 млрд рублей), выделяемые вне конкурсных процедур. Питерское управление ФАС нашло массу таких примеров. А когда деньги выделяются без конкурсов, это всегда ведет к завышению расходов и ухудшению качества. Сейчас мы постоянно читаем и слышим об обысках в тех или иных комитетах, арестах чиновников, фактически украденных из бюджета миллионах… Но ведь все это начинается с бюджета — составленного так, что воровать становится легко и приятно. А должно быть трудно и опасно!

Можно ли исправить ситуацию? Можно. И к этому мы не раз призывали городской парламент, ведь именно он принимает бюджет и он может по своей воле менять его приоритеты — так, как это нужно в интересах жителей Петербурга. Но парламент этого не делает. Почему? Да потому, что ему отдают на откуп ничтожно малую часть бюджетных средств — в обмен на готовность парламентского большинства ни во что более в бюджете не вмешиваться.

Это делается с помощью так называемой поправки БФК — одного из главных инструментов контроля Смольного за парламентом.

В прежние годы эта поправка носила разные названия (а впервые появилась она в 1996 году и называлась тогда резервным фондом депутатов), но суть неизменна. Ничтожную часть бюджета позволяют распределять депутатам: они могут самостоятельно определять, на что потратить эти деньги. И определяют: в "свои" коммерческие структуры и общественные организации или на адресную социальную помощь (чтобы потом сообщить избирателям, что именно депутат выделил им деньги)…

Этот процесс становился все более непрозрачным и коррупциогенным; он стал важным инструментом игры между исполнительной и законодательной властями Петербурга. Сейчас дозволенную к перераспределению часть — около 1% бюджета — делят между собой те депутаты, которые за это безоговорочно поддерживают проект бюджета при голосовании и легко соглашаются закрыть глаза на остальные 99% расходов, отказываясь от своего права и обязанности контролировать бюджет.

Мы предложили изменить регламент БФК, чтобы прекратить эту порочную практику, — и эти предложения были отклонены решением БФК! Как вы думаете, читатель, почему? Не потому ли, что не хочется предавать гласности политическую коррупцию?

"Да какая разница! — может заявить мне читатель. — Не все ли равно, как появляются поправки?"

Нет, не все равно. На этот раз в результате поправки БФК за счет сокращения расходов на благоустройство и экологию города финансируется, например, некая районная негосударственная организация, занимающаяся "обеспечением общественного порядка", или межрегиональная общественная организация "Национальное собрание молодых депутатов" (занимается проведением избирательных кампаний под ключ и организует заграничные поездки — в США, Англию, Норвегию и даже в штаб–квартиру НАТО в Брюсселе).

Мне вовсе не хотелось бы ограничиваться критикой. Задача в том, чтобы предложить положительную программу, показать, как можно изменить сложившуюся систему к лучшему, как заставить бюджетный процесс работать правильно.

В бюджете, безусловно, есть необоснованные и неэффективные расходы. Если разобраться с томами расчетов и обоснований, пылящимися в шкафах БФК, то можно найти, откуда взять средства. А направлять выявленные средства необходимо на заведомо правильные и важные цели, в отношении которых есть общее, разделяемое всеми понимание их необходимости.

В минувшем году я вносил поправку к бюджету, где предлагалось снизить наиболее одиозные, неэффективные и необоснованные расходы и направить эти средства на цели, против которых, казалось бы, нельзя возражать: на финансирование помощи детям с онкогематологическими заболеваниями, на помощь детским садам для детей с отклонениями в развитии. Принятие таких поправок позволило бы послать сигнал общественности, что бюджет не безнадежен, что мы стараемся что–то сделать для исправления создавшейся ситуации, что все еще можно поменять к лучшему.

Вряд ли найдется хоть один человек, который открыто и публично сможет сказать, что поездка чиновников на Неделю моды важнее помощи больным детям. Тем не менее такие люди нашлись. Правда, сделано это было не открыто и публично, а тихо и кулуарно, под эгидой БФК. Кто проголосовал против поправки? БФК. А затем — парламентское большинство ЗС.

Подведем итоги. Бюджет города непрозрачен — из него невозможно установить, на что же конкретно будут расходоваться деньги горожан. В бюджете неверно расставлены приоритеты и цели: деньги планируется тратить не на то, что в первую очередь необходимо горожанам. По всем своим параметрам и по технике подготовки он не соответствует ни духу времени, ни ожиданиям граждан, ни даже Бюджетному посланию президента РФ. И тем не менее проект бюджета был одобрен парламентским большинством. А потом мы удивляемся, что он не исполняется. И с каждым годом — все сильнее и сильнее…

Ключевые направления нашей работы в Законодательном собрании — защита прав граждан и противодействие коррупции. Мы подготовили поправки в закон "О бюджетном процессе в Санкт–Петербурге", позволяющие решить если не все, то большую часть перечисленных выше проблем. Они позволяют сделать бюджет города прозрачным и понятным и обеспечить выделение средств бюджета, взятых из кармана налогоплательщиков, только на то, что необходимо горожанам.

Сделать бюджет прозрачным и понятным значит сделать его лучше и тем самым реально улучшить жизнь в городе.

К критике мы относимся нормально, с пониманием. Конечно, если это конструктивная критика, непоказная. На то и щука, чтоб карась не спал. Для того и существуют такие рабочие органы в законодательной власти, как бюджетно–финансовый комитет. Кстати, на его заседаниях могут присутствовать и выступать абсолютно все депутаты ЗС. И, чтобы говорить о бюджете и бюджетном процессе, не обязательно быть депутатом. Думаю, что про противоречивое федеральное законодательство, бюджет и бюджетный процесс комитет финансов может написать том не тоньше самого бюджета. Многие проблемы нам, как практикам, понятны и, к сожалению, знакомы не понаслышке. И мы за все хорошее и против всего плохого. И не просто знаем, а решаем, например, при формировании бюджета 2013 – 2015 в АИП вновь начинаемые объекты включались только при наличии прошедшей экспертизу проектно–сметной документации.
Эдуард Батанов
Эдуард Батанов
председатель комитета финансов Петербурга
С нового года Григорий Явлинский не был ни на одном заседании бюджетно–финансового комитета ЗС, членом которого он является. Он совершенно не участвует в нашей работе. К сожалению, наша с ним полемика носит исключительно заочный характер. Поэтому я очень слабо представляю себе, на основании каких данных он делает такие заключения. Бюджетный процесс в Петербурге соответствует действующему законодательству, и если у него есть какие–то претензии, то пусть пишет губернатору или в правоохранительные органы. Его претензии и к необходимости весенней корректировки бюджета, и к формированию депутатской поправки необоснованны. Лично мне в формировании бюджета все понятно, если Григорию Алексеевичу что–то неясно, это, наверное, не моя проблема. В городе есть и грамотные ученые–экономисты, и крепкие хозяйственники, при желании они могли почитать ему лекции, как в Петербурге устроен этот процесс.
Константин Сухенко
Константин Сухенко
глава бюджетно–финансового комитета Законодательного собрания Петербурга
Выделите фрагмент с текстом ошибки и нажмите Ctrl+Enter
Новости партнеров
Реклама